张雪霖

二、责权利不对称：县域条块关系新现象

（一）县直部门与乡镇一级：县域条块关系的内涵

当代中国政府在组织结构上，鲜明地表现出纵向层级化和横向部门化的特征，通过层级化把整个行政区域切成了“块块”，又通过各层级对应的部门化把“块块”切成“条条”，从而形成了“条块结合”的体系。中央以下的省、市、县（区）、乡镇（街道）被视为各层级的“块块”，与中央各部委相对应的各级职能部门则被视为“条条”。同样，在县域治理组织架构中，按照层级原则将县分为若干个乡镇层级（“块块”），又按照职能原则分为若干县直部门（“条条”）。在县委县政府的领导之下，作为“块块”的乡镇一级与作为“条条”的县直部门是平级单位，同属于正科级。在我国“条块结合、双重管理”政治体制下，绝大部分部门都是双重管理的，只有少数部门采取中央或省垂直管理。

在采取双重管理的县直部门中，主要有两种方式：一是“条块结合、以条为主”的部门，如环保、国土等部门。有的县直部门以乡镇为单元设置自己的“腿”，如国土所、司法所、派出所等，也就形成了统称的乡镇“七站八所”；有的县直部门不以乡镇为单元，而是以大的片区为单元设置自己的“腿”，如市场监督管理所；也有的县直部门只设置少量的“腿”，如县生态环境保护局只在县工业园区或有工业园区的乡镇派驻设置环保所。对于乡镇一级而言，这些都属于条管部门。二是“条块结合、以块为主”的部门，如民政、农业等部门。按照“上下对口、左右对齐”的职责同构原则，乡镇一级也会设置相应的部门科室，但由于县直部门对其只是业务指导关系，它们其实相当于乡镇一级的内设部门。因此，一般讲的县域条块关系，主要是指“以条为主”的县直部门与乡镇一级“块块”之间的关系。“条条”的县直部门作为主管单位，进行垂直管理；“块块”的乡镇一级作为属地单位，进行属地管理。

（二）责权利不对称：县域条块关系新变

基于多任务委托代理理论，条块矛盾源于两者各自承担的多任务冲突，如乡镇一级（“块块”）承担的经济发展任务，与国土、环保等部门（“条条”）承担的执法/生态环保任务之间有时存在张力。然而，当前县域条块关系呈现出新的现象与新的问题，主要表现为责权利不对称，具体表现如下：

1.部门责任转嫁乡镇一级。调研发现，一些县直部门将原本自己作为责任主体的本职事务，以属地管理责任的名义转移到乡镇一级，乡镇一级从协助职能部门执行的“配角”变成作为责任主体的“主角”。如生态环境局、城市管理局、市场监督管理局等职能部门，原本作为行政执法责任主体，现在与信访部门一样也都采取属地管理。而由于属地管理责任的使用，县域条块关系从“谁主管、谁负责”开始向“属地管理、分级负责”转变，部门职能责任普遍转嫁给乡镇一级，导致乡镇一级承担的责任趋于扩大。

2.部门督查考核乡镇一级。县直部门在将部门责任转嫁给乡镇一级的同时，也会与乡镇一级签订各类责任书，统筹协调工作进度，并根据责任落实情况进行指挥调度。最后，牵头部门还要对乡镇一级进行常态化督查考核，一旦发现问题或者出现意外，可能还要对其问责，甚至实行“一票否决”。在F县，乡镇一级与县直部门签订的责任状高达30多项。而之前由部门主管负责时，县直部门因为工作执行需要乡镇一级配合，一般会与乡镇一级保持友好协商关系。当前，县直部门与乡镇一级发生了关系新变。部门下乡往往是督查考核乡镇一级工作，且是以“领导者”的身份，乡镇一级则需以“下级”身份做好迎检工作。如此一来，本应是责任主体的县直部门演化成为统筹协调、指挥调度和督查考核的角色。

3.乡镇一级职权相对缺乏。与承担的责任趋于扩大相反，乡镇一级并未匹配相应的权力。相较于县级政府而言，乡镇一级的职权不完整，缺乏充分的行政执法职能和权力。承担行政执法职能和权力的为相关县直部门，过去乡镇一级只是协助执法部门监管，发现问题上报给相应的县直部门，再由部门下来执法。当前县直部门把任务分解到乡镇一级后，并没有完全同步下放相应的执法职能与执法权，也没有转移配套相应的工作经费，但是一旦出了问题，乡镇一级可能需要承担属地责任。这种责权利不对称的情形，反映了县域条块关系出现新变化。

三、委员会/领导小组：条线工作“中心化”的机制

接下来需要解释的是，县域条块关系新变是如何发生的？作为平级单位的县直部门为何能将部门责任转移给乡镇一级，而乡镇一级为何又不能拒绝？研究发现，通过委员会或领导小组将部门的条线业务转化为县委县政府的中心工作，即条线工作“中心化”，是县域条块关系转变的实践机理；这一过程通过吸纳乡镇一级作为委员会或领导小组的成员单位，重塑了县域条块关系的权责体系。

（一）委员会/领导小组：将部门条线业务转化为乡镇一级政治任务

委员会/领导小组等议事协调机构形成了有特色的“小组政治”，也是理解中国政治运行的重要窗口。既有关于领导小组的研究，主要是置于党政关系和部门之间的条条关系中理解，忽视了对条块关系的影响。如赖静萍基于领导小组的历史变迁考察了当代中国党政关系演进与现代国家的成长和中国政治的发展。童宁认为成立领导小组可以通过更高的权威来协调平级部门之间的关系，打破部门壁垒，共同落实依靠单一部门无法完成的重大复杂事务，是条块结构体制下政府应对复杂社会事务的无奈选择。由于当前政府治理日益表现出不确定性、跨部门性、任务重大性等非常规任务环境，理性官僚制不可避免存在不完备性和治理困境，因此作为议事协调机构的领导小组有其存在的效率机制与合法性机制。科层制部门职责具有专业性、法定性和部门分割性，对于常规的部门业务执行问题不大，但面对涉及多部门交叉业务、重大复杂性事务、突发偶然事件等非常规任务时便容易陷入“训练有素的无能”。因此，部门往往通过借助更高的权威成立领导小组的方式实现平行部门之间的关系协调，可将单一部门的条线业务转化成县委县政府的中心工作，进而成为领导小组内各成员单位的政治任务，以推动非常规任务的执行。

然而，既有研究却忽视了条块分割给职能部门政策执行带来的困境。很多县直部门在执行部门业务时，需要借助作为属地管理的乡镇党委政府的力量。县直部门虽然具有执法职权，但执法资源相对有限，而乡村社会空间辽阔、情况复杂，直接的部门管理具有很大的难度，如违法建设的查处、生态环境保护治理等事务都是如此。而乡镇一级作为“块块”的属地单位虽然没有执法权，但具有贴近地方社会的信息优势，以及资源动员的统筹协调优势。如果不借助于乡镇一级的力量，县直部门只通过自己的条线组织执行落实，工作力度与效果可能就要大打折扣，因为得不到乡镇党委政府和村支两委的支持，群众动员与社会监管就可能会比较困难。如国土部门对农村占用耕地违规建房的防控管理，仅仅靠派驻在乡镇的国土所来执行，效果其实可能是比较差的，因为一个国土所一般只有2～3个工作人员，而一个乡镇可能下辖十几个行政村。再如污染防治攻坚战，虽然是生态环境局的部门事务，但仅仅靠县生态环境局可能很难直接管辖广大乡村社会的面源污染。

因此，作为平级关系的县直部门往往需要乡镇一级协助落实本部门事务，部门领导也可能借助私人关系、人情关系等润滑机制来协调条块关系。但这毕竟具有偶然性和特殊性，因为乡镇一级是可以拒绝县直部门的协助请求的，且难以在县域乡镇之间实现均衡治理。县直部门要想县域各乡镇党委政府都重视自己的工作，比较稳妥的方式是将部门的条线业务工作转化为县级党委政府的中心工作，进而转化为乡镇一级不得不执行的政治任务。一般而言，县直部门的业务工作能够转化为县委县政府的中心工作，主要有三种路径：一是自上而下部署的中心工作，如重大风险、精准扶贫、污染防治等；二是县级领导结合地方实际自主设置的中心工作议题；三是职能部门主动争取从而被吸纳转化为县委县政府的中心工作，如通过部门创建吸引县级领导注意力的工作。不管是哪一种路径，都会通过成立委员会或领导小组的组织机制，将部门业务转化为县委县政府的中心工作，并纳入县委县政府对乡镇的工作绩效考核，进而将部门行政业务转化为乡镇一级的政治任务和政治责任。在此情境下，乡镇一级自然无法拒绝。

（二）领导小组的组织构成：条块关系权责重构

成立委员会/领导小组是如何实现将部门的行政业务转化为乡镇的政治任务的？进一步研究可以发现，其中的关键在于委员会/领导小组的组织构成对成员间关系的权责重构。

1.委员会与领导小组的关系

委员会或领导小组作为议事协调机构，学界并未作出区分，一般统称为领导小组。实际上，委员会是高级别的领导小组，委员会下面还可以再设置若干专业委员会，而每个专业委员会下面可能又负责若干专项工作领导小组。

以J省生态环境保护委员会为例。2019年1月初，为打好污染防治攻坚战，围绕着“八大标志性战役”和“30个专项行动”，J省委、省政府重构了全省生态环境保护领导架构，成立了由省委书记和省长为“双主任”、多位省委常委和副省长为副主任的省生态环境保护委员会，委员会办公室设在省生态环境厅，由省生态环境厅厅长任办公室主任。在省生态环境保护委员会的架构下，J省设立绿色发展、大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、自然资源保护、工业污染防治、农业农村污染防治、城市污染防治、河湖水库污染防治、交通运输污染防治等10个专业委员会，由对应行业、领域的分管省领导担任第一主任，相关厅局主要负责同志担任主任，其他相关的职能厅局为成员单位，以分专业、分领域推进生态环境保护工作，目的是做到“管发展的必须管环保，管生产的必须管环保，管行业的必须管环保”。而每一个专业委员会又牵头负责若干专项行动，10个专业委员会总共负责30个专项行动，每个专项行动成立相应的专项行动领导小组。在“职责同构”体制下，省生态环境保护委员会与专业委员会的组织结构、工作职能、工作调度制度，也会层层向下设置到市、县一级。F县生态环境保护委员会与专业委员会的组织设置和J省生态环境保护委员会与专业委员会具有同构性，运行逻辑也具有内在一致性。

2.委员会/领导小组的组织构成

委员会比领导小组级别要高，能够提升至委员会级别的事务说明更加重要，且多为更加常态化和长期性的工作。但两者的组织构成、权力架构与运行逻辑是一样的。委员会或领导小组的构成主要有三类：

（1）委员会/领导小组的领导层，委员会的主任、副主任，或领导小组的组长、副组长都是由本级党委政府领导兼任。如J省生态环境保护委员会，由省委书记和省长担任“双主任”，多位省委常委和副省长为副主任。相应地，下面的县级生态环境保护委员会，由县委书记和县长担任“双主任”，多位县委常委和副县长为副主任。由地方“一把手”直接挂帅担任主任或组长的，属于顶格配置的委员会或领导小组，说明该专项工作非常重要，政治动员能力亦极强。

（2）委员会/领导小组办公室，属于日常办事机构，一般为该专项业务主管部门。如防治污染原本就是生态环境部门主管的业务，F县生态环境保护委员会办公室设在县生态环境局，由生态环境局局长任办公室主任。领导层工作繁忙，注意力有限，主要提供的是领导权力与权威在场。大量的日常性事务则是由委员会/领导小组办公室负责，包括委员会/领导小组的组织构成、工作计划与方案的拟定、目标任务的分解、统筹协调、指挥调度与督查考核等。作为业务主管的职能部门在委员会/领导小组中成了牵头部门，相当于从“运动员”摇身一变成了“裁判员”。

（3）委员会/领导小组的成员单位，这要根据该专项工作性质可能涉及的本级职能部门或下级党委政府范围以吸纳确立。对于牵头部门而言，起初并不能完全预计到可能涉及的部门或乡镇范围，一旦发文确定组织架构后就很难再增设新的成员，所以一般都是秉持“宁滥勿缺”的原则将尽可能多的同级部门和下级党委政府作为成员吸纳进来。如F县生态环境保护委员会办公室设在县生态环境局，成员包括了几乎所有县直部门和所有下辖乡镇的“一把手”。

3.委员会/领导小组内部的权责

在阐释了委员会/领导小组的组织架构后，下面进一步通过分析其运行机制来看委员会/领导小组是如何实现条块关系权责重构的。委员会/领导小组的运行机制主要包括：

（1）借助领导权威：政策执行的高位推动。县域治理中，非常规任务往往是综合性和系统性工程，虽然属于某县直部门的条线业务，但仅仅靠部门去协调同级其他部门或乡镇一级是比较困难的，可能面临条条分割和条块分割的难题。而成立专项工作委员会或领导小组后，县域领导担任主任或组长，缩短了领导与成员单位之间的权力链条。而作为办公室的牵头部门则可以借助领导权威资源，实现对辖区条条之间、条块之间的资源整合和政治动员，形成了政策执行的高位推动机制。

（2）吸纳成员单位：责任与风险的转移和共担。在成立委员会或领导小组之前，该专项工作原本属于特定部门的业务工作，完成不了或执行不力要追究该部门的责任，可以说风险与责任都由本部门独自承担。而通过成立委员会或领导小组的方式，则可以将同级其他部门和乡镇一级吸纳进来作为成员单位。只要被列为某委员会或领导小组的成员，该单位即需要承担分配给自己的专项工作任务和政治责任，出了问题即可能被追责。业务主管部门作为委员会或领导小组办公室，成为专项工作的牵头部门，而委员会或领导小组成员则成了责任单位。F县生态环境局副局长在谈及县生态环境局和乡镇一级之间的关系时表示：“污染防治攻坚战是一项综合性和系统性工程，虽然是我们局的事情，但光靠环保部门做不了。我们是牵头单位，负责协调和监督；乡镇（一级）是责任单位，需要他们做事和花钱。”因此，牵头部门便将原本独自承担的部门责任与风险部分转移出去，由所有成员单位分摊共担。对于成员单位而言，则不仅要付出额外的资源与精力去做原本不属于本单位的事务，而且还要承担一定的责任和风险。由于每个县直部门都有可能成为某专项行动的牵头部门，通过吸纳其他部门和乡镇一级作为成员单位，为本部门完成任务和责任共担，因此县直部门之间有可能实现相对平衡。而乡镇一级作为最末端的基层政府，不可能成为县级委员会或领导小组的牵头单位。因此，随着越来越多的中心工作与委员会/领导小组的成立，县直部门与乡镇一级之间的条块关系出现新变化，条块间的权责分配得以重构。

（3）红头文件与公章：政治权威与责任的传递和裁决。委员会或领导小组的组织架构、工作职责、重点工作拟定后，一般会通过县委、县政府办公室下发红头文件给各成员单位，宣示组织的权威和合法性，也明确各成员单位的责任。之后，委员会或领导小组可以拥有独立的公章，委员会或领导小组办公室也可以发文给成员单位，只需报委员会主任或领导小组组长签批。县直部门的业务工作需要乡镇一级协助，则由该部门向乡镇一级发函请求协助，乡镇一级可以友情支持和协助办理，但并非乡镇一级的义务和责任，对其缺乏约束力。而如果县直部门的条线业务转化成为县委县政府的中心工作，成立了专项工作委员会或领导小组，且以县两办名义发布红头文件，乡镇一级作为成员则就成了责任单位。盖有公章的红头文件是政治权威与责任的传递和裁决机制，也是事后上级督查考核问责的判定依据。因此，乡镇一级也就无法拒绝部门的条线业务，因为它并非以部门的名义下发，而是以上级党委政府的名义部署的工作任务。

综上，在委员会或领导小组的工作机制下，县直部门的条线业务成为县委县政府的中心工作，进而转化为作为成员单位的政治任务。县直部门成了牵头部门，负责统筹协调、指挥调度和督查考核，即所谓“定标准、分任务、提要求”；而作为属地单位的乡镇一级则成了责任主体，负责具体业务执行和实际任务完成。县直部门与乡镇一级之间原本的平级关系在实践中可能演化为实质的上下级关系，县域条块关系发生转变。

通过委员会或领导小组的工作机制，县域条块关系发生转变。而委员会/领导小组作为中国共产党经常使用的议事协调工作机制，过去也存在，为什么近年来在县域中如此受欢迎呢？这与多中心工作密切相关。多中心工作导致县域治理从过去面临的“单中心工作模式”向“多中心工作模式”转型，原本承担条线业务的县直部门纷纷转变为对乡镇一级进行统筹协调、指挥调度和督查考核的部门，乡镇一级反而成了业务执行的责任主体，县域条块关系渐趋失衡。

在农业税费时期，县域中心工作主要是税费收缴和计划生育。对于这两项中心工作，县委县政府同样会成立相应的委员会或领导小组，如县计划生育委员会，办公室设在人口与计划生育局，计划生育工作不再只是计生部门的行政业务，而是成为所有县直部门和乡镇一级的政治任务，且实施“一票否决”考核。但是，当时中心工作数量较少、内容明确，而且农业税费收缴也具有较强的季节性，一个阶段一般只有一个需要重点攻坚的中心工作，可称为“单中心工作模式”。对于没有成为中心工作的部门业务，就属于职能部门的常规条线工作，按照法定的职能分工执行即可。在“单中心工作模式”下，虽然在中心工作部署及其成立的委员会或领导小组工作机制中，县域条块关系可能会发生转变，但毕竟只有一个部门的行政业务转化为中心工作，绝大部分还是常规的部门业务工作，因此县域条块关系总体上还是比较平衡的。在后税费时期，县域社会进入了城市化快速发展阶段，此阶段县域中心工作转变为招商引资与征地拆迁，县直部门也要为地方经济发展“保驾护航”，同样属于“单中心工作模式”，县域条块关系也是相对平衡的。

（二）“多中心工作模式”下的县域治理

近年来，县域中心工作出现在一个阶段同时有多个中心工作的情况，而且工作的规范化要求也越来越高。由此带来的影响是，基层事务越来越多，乡镇干部也越来越忙，县域治理进入了“多中心工作模式”。

“多中心工作模式”的流行，其中一个重要原因在于，地方职能部门积极争取使部门条线业务转化为地方中心工作。通过成立专项行动工作领导小组，县直部门可以合法地将部门条线业务转化为地方党委政府的中心工作，借助领导权威和条块吸纳机制，进而转化为其他部门和乡镇一级的政治任务，将主管部门独自承担的责任与风险转移给众多成员单位分摊共担，相当于可以吸纳更多的成员单位为本部门做事和担责。而被吸纳进专项行动领导小组的成员单位，则要付出额外的资源与精力去完成牵头部门的任务。因此，各职能部门通过积极争创吸引地方领导注意力的意愿普遍较强，以将部门业务转化为地方中心工作，从而成立以本部门为牵头单位的专项行动领导小组，形成了地方领导小组的政策空间竞赛。越来越多部门的常规业务工作转化为地方的中心工作，并纳入县委县政府对乡镇一级的绩效考核方案中来，成了乡镇一级不得不完成的政治任务。

（三）“多中心工作模式”对县域条块关系的影响

几乎所有县直部门的条线业务都纳入对乡镇的综合考核方案中来，县域中心工作出现泛化的趋势。

在“单中心工作模式”下，一个阶段只有一个中心工作，也就只有一个部门成为牵头单位。绝大部分部门都是条线工作的责任主体，对于部门条线工作，乡镇一级只是起到协助配合的作用。因此，乡镇一级需要集中资源和精力做好中心工作，对于县直部门的条线业务工作，只需协助配合完成，政治压力相对有限。正如过去经常用“上面千条线，下面一根针”形容县域条块关系，县直部门是“千条线”，乡镇一级就是“一根针”。此时部门的“千条线”业务只是从乡镇这根“针”穿过，相较于某部门只承担单一条线业务，乡镇一级只是协助执行的事务比较多，责任与压力并不大，县域条块关系总体上还是相对平衡的。

而在“多中心工作模式”下，当几乎所有条线工作都可能成为中心工作时，所有县直部门也就几乎可能都成了对乡镇一级的统筹协调、指挥调度与督查考核者，作为属地管理的乡镇一级则成了具体业务的执行主体与责任风险的承担主体。也因此，县直部门承担的“千条线”变成了乡镇一级不得不完成的政治任务，完成过程还需部门来督查考核，完成不力还可能面临政治问责。在“多中心工作模式”下，县直部门和乡镇一级之间的责权利出现不对称，县域条块关系开始呈现新特征。

五、结论

县域治理是国家治理的重要基石，所谓“郡县治，天下安”。在县域治理中，县直部门和乡镇一级原本围绕常规性工作各司其职、各尽其责，实现县域社会的有效治理，县域条块关系整体上处于相对平衡的状态。近年来，这一平衡状态逐渐被打破，县域条块关系呈现出一些新现象和新特征，主要表现为责权利不对称。目前学界对此给予的关注尚不够充分。

在对县域条块关系新特征呈现的基础上，本研究试图分析解释县域条块关系新变的成因与机制。研究发现，在领导小组的工作机制下，县直部门条线工作转化为县委县政府的中心工作，进而转变为乡镇一级的政治任务。作为领导小组办公室的县直部门成了牵头单位，负责统筹协调、指挥调度和督查考核，而作为成员单位的乡镇一级成了业务的执行主体与责任的承担主体。随着“单中心工作模式”向“多中心工作模式”转变，几乎每个县直部门都可能成为牵头单位，作为属地管理的乡镇一级则可能成为事实上的责任主体。在此过程中，县域条块之间的权责配置得以重构，县直部门与乡镇一级之间原本平级的关系亦发生变化，这反映了县乡权力关系和县域治理结构的重要性变革。

毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中指出：“在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。”县域“多中心工作模式”流行后，乡镇一级缺乏足够的资源与精力去认真完成每一项中心工作，可能选择性应付，便发展出各类形式主义策略，出现“政策空传”和县域治理体系刚性化的后果。县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，需要在实践中不断提升县域治理水平。县域治理现代化改革，首先要解决基层治理形式主义问题，这就需要扭转当前过于流行的“多中心工作模式”，方能真正实现治理有效的目标。

本文发表于《求索》2024年第5期。

备注：全文引用及参考文献从略。

本文系国家社会科学基金一般项目“乡村治理视阈下县级融媒体中心建设的困境及对策研究”（项目编号：23BXW066）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“跨文化传播视域下的国际舆论朋友圈建设研究”（项目编号：22JJD860013）的阶段性成果。

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