文/王敏
作者介绍：王敏，武汉大学媒体发展研究中心研员，武汉大学新闻与传播学院讲师、马克思主义学院博士后， 研究方向为马克思主义新闻观、媒介伦理与法规。本文为“博士后科学基金面上一等、特别资助项目”，系武汉大学自主科研项目（人文社会科学） “习近平新闻舆论思想的创新发展研究” 的研究成果， 得到“中央高校基本科研业务费专项资金” 资助（编号413100021）。
摘要：本报告梳理了2017年传播领域的24项制度新规和24位相关专家的评述。基于新规文本和专家评述，本报告总结出2017年中国传播制度创新的五个主要方面：（1）网络安全与数据保护领域实现重大制度突破；（2）国家出台制度新规惩治网络新闻乱象；（3）主要央媒试行新闻人事管理制度改革；（4）互联网法院主动适应网络传播发展大势；（5）版权制度的持续创新利好版权产业与秩序。通过批判性运用塞缪尔•亨廷顿的制度化三组指标对这些创新之处进行评价，本报告发现，2017年传播制度供给具有高度的 “复杂性”和较强的“凝聚力”，但“适应性”不强，其“僵硬性”体现在：明显滞后于技术创新；仅适用于国内条件和情境，难以适应国际化竞争；对外禁止中外合资与合作，可能导致传播企业融资难；对内实行属地管理和行政区隔，将抑制诱致性制度变迁。针对不足，本报告提出三方面建议，并指出，传播制度创新应与文化建设相结合，以实现传播制度的“文化溢出效应”。
关键词：传播制度 制度创新 正式规则 实施机制 高度制度化
一 、引言
改革开放40年来，中国的新闻传播业经历了观念的激荡与现实的变革。在激荡与变革中，技术与制度竞相发挥作用。时至今日，传播技术日新月异，创新进程不可逆转，传播制度层面的相应调整却相对滞后。在此情势下，传播制度创新如何跟进，并将技术创新的成果固化下来，便成为一个“非常关键的问题”。
李建华指出，经过40年甚至更长时间的发展，“中国传播制度初步形成了由正式规则、非正式规则和实施机制构成的相对完整的体系”。鉴于非正式规则的相对稳定性，本报告以正式规则和实施机制为分析对象，考察2017年中国传播制度的创新之处并做评价。具体的研究问题如下。
（1）2017年中国传播领域实施了哪些新的正式规则？学界、业界如何评论这些新规？
（2）基于以上新规及其评述，如何总结2017年中国传播制度创新？主要体现在哪几个方面？
（3）如何评价中国的传播制度创新？评价指标和体系是什么？
（4）对未来的传播制度创新有何建议？做何展望？
二、传播制度新规评述
（一）网络信息传播领域的制度新规
2017年，国家网信办等部门密集发布新规，不断创新网络传播制度，构建网络安全制度体系——《网络安全法》 于6月1日正式施行，另有3项部门规章、6份规范性文件被发布。一系列配套法规、规章和规范性文件的施行，“ 助推‘一法一决定’的贯彻实施”，也得到学界、业界相关领域专家的广泛好评。
（二）新闻出版广电领域的制度新规
2017年，国家新闻出版广电总局废止2项规章，修改8项规章，并宣布4份规范性文件失效。与此同时，总局又密集发布2项部门规章、12份规范性文件。
三、传播制度创新总结
1部法律、5项部门规章、18份规范性文件大致构成了2017年中国传播制度创新的正式规则体系。通过分析相关文本，考察其实施机制，并结合24位专家的简评，2017年中国传播制度创新可总结、提炼为以下五个主要方面。
（一）网络安全与数据保护领域实现制度突破
2017年6月1日，《网络安全法》正式生效。作为中国网络安全领域的基础性法律，《网络安全法》是一项重大的制度突破。这一法律的推出与执行，实现了网络与数据安全立法零的突破，是中国互联网传播史上的重大制度创新。
（二）国家出台制度新规惩治互联网新闻乱象
2017年6月1日，《互联网新闻信息服务管理规定》（包括其规范性文件《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》，简称《细则》）、《互联网信息内容管理行政执法程序规定》 正式施行，从制度层面规范互联网新闻服务。
（三）主要央媒试行新闻人事管理制度改革
2017年5月，中宣部等四部门联合印发《关于深化中央主要新闻单位采编播管岗位人事管理制度改革的试行意见》， 适用对象为人民日报社等9家主要央媒，其制度创新之处可概括为：“ 统筹配置现有编制资源，开展人员编制总量管理试点工作，规范用工制度，完善考核评价和退出机制，形成推动媒体融合的用人机制。”
（四）互联网法院主动适应网络传播发展大势
2017年6月26日，由习近平领导的中央深改组审议通过了《关于设立杭州互联网法院的方案》。8月18日，杭州互联网法院揭牌。其制度创新之处可概括为：互联网法院一方面将内部信息大数据化、结构化、模块化，另一方面推进外部信息的接入和共享，打通各部门信息传播壁垒；互联网法院发挥大数据中心的决策作用，从司法大数据预判经济社会发展趋势；互联网法院致力于创建“人工智能”法院，在审判系统各节点置入智能化应用。
（五）版权制度的持续创新利好版权产业与秩序
一系列宏观上的制度创新和现实中的执法行动，为网络版权秩序的好转和核心版权产业的发展注入了新动力。
四、传播制度创新评价
1965年，塞缪尔• 亨廷顿在《政治发展和政治衰败》一文中指出，一个高度制度化的统治机构或程序更稳定、更能开展政治动员、更容易实现公共利益，并提出了评价组织或程序制度化的四组指标：适应性-僵硬性、复杂性-简单性、自主性-附属性、凝聚力-离散性。高度制度化正是中国传播制度供给与调整的目标，因而，可借亨氏“四组指标说”考察和评价传播制度创新的现状。由于我国实行“党管媒体”原则，“ 自主性-附属性”这对指标不适用于中国国情，因此，本报告主要依据“适应性-僵硬性”、“复杂性-简单性”、“凝聚力-离散性”这三组指标来评价2017年中国传播制度创新。
（一）“适应性”vs“僵硬性”
制度创新滞后于技术创新是常态，不仅如此，中国传播制度创新的“僵硬性”更多地体现在难以适应全球化进程和国际化竞争。第二个“僵硬性”体现在对内的属地管理和行政区隔，难以形成较为科学的管理体制和较为统一的传播市场。综上所述，中国传播制度创新需在破除“僵硬性”、加强“适应性”上有所作为。
（二）“复杂性”vs“简单性”
网络信息传播制度在正式规则和实施机制上表现出“复杂性”特征，构建了一套复杂的系统，能够适应并应对技术、环境的变化和挑战。但也有学者指出，这种机制存在多头管理、分工不明的弊端。
（三）“凝聚力”vs“离散性”
从传播制度变迁的形式来看，强有力的外部政府行为和高聚合的内部市场机制，使中国传播制度的变迁既有自上而下的强制性变迁，也有自下而上的诱致性变迁。从正式规则的实施看，2017年6月1日 《网络安全法》正式施行后，网信办陆续出台《互联网信息内容管理行政执法程序规定》等3项配套规章和6份实施性规范文件，以落实《网络安全法》精神，嵌入网络安全和信息保护的细则，体现了制度供给的配套性和凝聚性。
五、结论
总体而言，2017年中国传播制度创新的稳定性较强，适应性不足。对此，本报告提出以下建议。（1）未来的制度创新需要进一步适应技术创新的步伐。（2）进一步拓展制度的适用范围，正式规则应与国际大环境接轨，更多地考虑全球化和国际化背景下的条件与情境。（3）进一步促进传播环境对外、对内的开放，减少资本流入和市场统一的阻隔，降低融资门槛，鼓励传播产业外向发展。
传播学领域的一些学者认为：“一种传播创新制度的建立，只有与文化形成一体，才能更好地发挥出制度的效应。”因此，传播制度创新不应与传播文化建设相割裂，而要实现制度的“ 文化溢出效应”。首先，要培育尊崇制度化、法制化的文化环境，减少传播规范与规制中的人为因素，既要有法可依，也要真正做到依法行事，而不是因人废法；其次，要建立开放、包容、有序的制度文化，开放资本渠道，包容市场机制，保持制度建设的稳定性和连续性，减少应急性、随意性、非程序性的制度变更。
